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●大学章程是一个学校的宪法，是依法治校，建立现代大学制度的基石。国内高校所面对的问题并不出在制度本身，而是大的政策环境。
●大学章程不仅要对高校产生约束作用，也要对校内外的各个部门产生约束作用，这样才能真正发挥大学章程的功用，推动现代大学制度的建立。
■本报记者 陈彬
2012年初，教育部正式公布《高等学校章程制定暂行办法》，要求所有高校全面启动大学章程的制定或修订工作。随即“大学章程”成为了当之无愧的“热词”。
在今年年初教育部公布的2013年工作安排中，“2013年所有试点高校都要制定章程”被明文写进工作安排。
然而，作为制定大学章程的主体——高校，却表现得不那么积极。与去年年初的兴奋相比，如今却多了一些忧虑和更多的反思。
“失宠”的大学章程
事实上，关于大学章程的话题并没有彻底远离我们。
就在两会前夕，教育部政策法规司司长孙霄兵通过教育部手机版办官方微博与网友互动时，也表示希望今年所有高校都启动或完成章程建设，教育部还将核准一批章程。在学校层面，众多高校在制定今年的年度工作计划时，也将大学章程的制定定为今年的重点工作。
应该说，各高校的大学章程制定工作都在“如火如荼”地进行着。但这并不代表着其制定工作就真的一帆风顺。
比如，按照湖南省规定，11所省属高校应在去年12月末完成大学章程的制定或修订工作。但据媒体报道，在这11所试点高校中，时至今日仍有10所高校并未完成章程的制定工作。部分高校相关负责人称制定章程阻力重重，直言对修订章程推动改革不抱期待，体制不改革，章程只能成一纸空文。
“目前在大学章程的制定问题上，国内高校处在一种很尴尬的位置，一些问题他们无法解决却又必须解决，一些困难他们难以克服却又必须面对。”在接受《明升官网明升体育app报》记者采访时，广东外语外贸大学副校长顾也力这样说。而对于章程制定会对大学发展带来何种影响，他也表示了悲观：“在目前的教育背景下，制定大学章程意义不大。”
为何曾经被寄予厚望的大学章程，忽然“失宠”呢？
没有得到的自主权
事实上，对于大学章程本身的意义，顾也力是十分看重的。
“大学章程是一个学校的宪法，可以说是依法治校，建立现代大学制度的基石。国内高校在这方面还十分欠缺。但他们所面对的问题并不出在制度本身，而是大的政策环境。”他说。
顾也力提到的“政策环境”，在湖南师范大学法律事务办主任刘兴树眼中可以等同于“高校独立性”。
刘兴树所在的湖南师范大学是湖南省11所改革试点高校之一，也是10所尚未完成章程的高校之一。在接受媒体采访时，刘兴树坦言现代大学制度就是要凸显学校的独立地位，而其中最重要的一部分就是学校和外部的关系。但是目前章程的修订只是作内部调整，修订完成之后只是到教育厅去备案，在人事、财政等权力方面完全没有变化。
很显然，高校在制订章程时，希望获得更多的自主权，但到目前为止他们还没有如愿。
“众所周知，制定大学章程必须要按照教育规律办事。章程应规定学校专业如何设置、学科如何建设、人才如何培养、财务如何管理等核心问题。但目前的情况是，教育部决定着每一所学校的专业设置、学科建设、人才管理、财政大权，我们按照教育规律制定的章程有用吗？”在采访中，某位高校负责人这样问道。
缺乏自主权，带来的一个重要问题便是大学章程的千篇一律。
事实上，早在2012年两会上，全国人大代表、哈尔滨工业大学校长王树国在接受记者采访时便直言，他最担心的便是各大学制定的章程没差别，“看完后根本不知道章程所指的是哪所大学，甚至一个章程套在所有学校都适用，这将十分可悲”。
然而，王树国的这种担心似乎正在成为现实。
彭庆文是湖南怀明升手机院高等教育研究所所长。在制定怀明升手机院的大学章程时，他曾经把十几所大学的章程全部找出来，逐条比较，发现基本上没有变化。“很多学校称要特色办学，连最基本的章程都一样，怎么来做特色办学？”
对此，顾也力表示，国家层面对高校自主权的剥夺是造成这一状况的重要原因。“《高教法》曾规定了高等院校拥有包括招生权、学科和专业设置与调整权、人事权等在内的7项办学自主权，但目前没有一项真正落到学校手中。当学校只能按照教育部的‘统一规定’安排自己的计划时，大学章程怎么可能不出现雷同呢？”他说，反观教育部门还一再要求各校在制订章程时，应避免“千篇一律”，这似乎有些讽刺。
仅大脑健康可以吗
如果说来自宏观政策的掣肘是众人看低大学章程的外部原因，那么高校内部的阻力则是阻碍大学章程发挥作用的重要内因。
在刘兴树看来，高校的体制相对于政府和企业来说，有其独特性。“一方面它既有社会企业单位的形式，另一方面又有行政系统的形式，薪酬福利参照公务员。”他说，章程修订将会改变原有的权力结构，是权力的重新洗牌，也是对校内治理结构进行的新调整，会触及到一些权力所有者的既有利益，而在校内民主并不健全的情况下，这样的调整很难取得令人满意的效果。仅以大学章程中的重要内容——教授治学为例，由于学校的经费问题等都受制于官员，致使很多教授本身就有很重的官本位思想，也就会对改革产生一定的阻力。
“这就像是一具躯体，大学章程的制定可以使这具躯体获得一个健康的大脑，但如果他没有健全的四肢，一副健康的大脑是起不到什么作用的。”在今年两会上，某位不愿透露姓名的“985工程”大学校长这样对记者表示，而所谓“健康的四肢”所代表的便是高校内部的民主程序。
该校长表示，大学章程是一个比较“虚”的形式，必须在校内各机构知晓如何行使民主权利的基础上，才能发挥其作用。但目前国内高校的校内民主并不健全，很多教师、学生还不知道如何向行政要权利。在此背景下，大学章程即使制定完成，也难以取得真正效果。
事实上，对于这样的问题有关部门也已经有所注意。比如在《高等学校章程制定暂行办法》中就明确要求，“章程草案应提交教职工代表大会讨论。学校章程起草组织负责人，应当就章程起草情况与主要问题，向教职工代表大会作出说明”；“章程应当明确规定教职工代表大会、学生代表大会的地位作用、职责权限、组成与负责人产生规则，以及议事程序等，维护师生员工通过教职工代表大会、学生代表大会参与学校相关事项的民主决策、实施监督的权利”。
然而，对于这样的规定，也有人提出了自己的疑虑。在采访中，教育学者、21世纪教育研究院副院长熊丙奇便表示，这些规定有三方面问题：其一，大学是否有独立发挥作用的教职工代表大会；其二，大学能否按章程的要求，在学校设立能发挥作用的教职工代表大会、学生代表大会；最后，怎样保障学校行政听取教师、学生的意见？
在这样的重重顾虑下，大学章程似乎真的变得可有可无了。
那么一份真正起作用的大学章程又该如何完成呢？
章程该由谁制定
应该说，熊丙奇是制定大学章程的坚定支持者。对于这项工作的重要意义，近来年他已经不知道论述了多少次。但他心目中的章程制定与现实中的做法却完全不同，其中最大的不同点便是制定主体。
“大学章程的制定工作不该由学校完成，而应交予立法机构。因为大学章程属于法律文本，单个高校根本无法驾驭。”熊丙奇说。
根据《高等学校章程制定暂行办法》的规定，大学章程应由高等学校负责起草。章程草案经校长办公会议讨论通过后，由学校党委会讨论审定。章程草案经讨论审定后，形成章程核准稿和说明，由学校法定代表人签发，报核准机关。
熊丙奇表示，在这一过程中，高校一直作为起草主体。但由于自身地位所限，根本无法理顺自身与主管单位的关系。“仅以自主权为例，高校要求主管部门放权，但这样的要求没有任何强制性，主管单位完全可以不加理睬。”
因此，解决大学章程问题的关键在于改变制定主体，经过严格的立法程序，让其真正成为法律。“只有将大学章程提交全国人大（对于目前的部属大学）或地方人大（对于目前的省属高校）讨论、审议，通过立法程序，才能明晰举办者、主管教育行政部门和办学者、教育者、受教育者的权责关系，也才能促使主管教育行政部门把相关权力下放给高校，以及调整大学内部的权力和权利关系。”熊丙奇说，大学章程不仅要对高校产生约束作用，也要对校内外的各个部门产生约束作用，这样才能真正发挥大学章程的功用，推动现代大学制度的建立。
《明升官网明升体育app报》 (2013-03-14 第7版 大学周刊)
