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人口普查规划者在利用数字地理信息系统帮助减少2020 年人口普查的成本。图片来源：U.S. Census Bureau 

John Thompson在2013年8月接管美国人口普查局，他同时收到了国会的指令：大幅降低2020年每十年一次人口普查的预计成本。作为回应，他制定了一项雄心勃勃的计划，即让相关普查程序现代化，使预计178亿美元的项目减少52亿美元。如果成功的话，Thompson的计划意味着2020年的普查将接近2010年普查的123亿美元成本。

然而，4年过去后，那些旨在降低成本的项目似乎处于严重危险边缘。年度预算远低于全面执行Thompson计划所需要的资金，且内部成本已然上涨。

此次普查本身——美国宪法所要求的最大规模的国家民众调查前途未卜。Thompson也已离任，他在今年6月30日的离职增加了美国政府下属的这个最为历史悠久、最大规模的统计机构的不确定性。

重新设计普查

为什么要耗费120亿美元获得每位美国居民简单的人口统计信息——年龄、性别、种族/民族以及家庭关系呢？其答案来自人口普查局执行其在1789年被赋予的任务——对每个州的每个人进行“人口清查”以分配其在美国众议院的席位数量。随着时间的变化，美国政府需要依靠普查数据及其更长的年度分支——“美国社区调查”（ACS），在卫生、福利、居住、基础设施、教育和其他联邦项目方面分配5000亿美元。

结果表明，该国近2/3的人口数量相对容易统计。这个大群体会迅速地对该机构十年一次的调查作出反馈。但联系另外1/3的人口则会让成本大幅上升。Thompson提出重新设计人口普查的3个主要构成部分来直面这一挑战。

为了实现完整且准确的2020年人口普查，该机构必须完善所谓的“操作和系统”。一共约有35个这样的操作和系统，其中包括用来回答调查问题的互联网和电话系统、有传统的邮寄纸质表单、有帮助现场工作人员跟踪尚未回答的手持设备，以及使用从其他政府机构或第三方获得的信息（包括来自卫星的地理空间数据）来更新1.43亿位收信人的主要档案。

Thompson曾估算，更新2020年人口普查的操作和系统能够节省52亿美元。他补充说，这个数字与国会指定的使2020年普查成本与2010年相当是个巧合。“我从未做过这样的承诺。”他说，“我知道我们能够把事情做得更加高效。我想要一份可以提供支撑的数据，而不是毫无根据地说出的数据。”

他的策略假设国会可以在2020年4月1日人口普查日之前提供每年所需资金，以保证所有活动部分被组合在一起。但实际并非如此。从2015年开始，国会整体拨款比该机构估算的保障人口普查现代化进展所需的额度少了约1.7亿美元。局势在朝着错误的方向发展。根据Thompson在2016年的估算，目前的预算紧缩与2020年人口普查在未来几年所需要的资金形成鲜明对比。

现在距离人口普查日不到1000天，Thompson表示，该机构从经费不足中恢复过来的时间已然不够用了。“人口普查局正在向做出完整且准确的2020年人口统计迈进。”他表示，“但在某种程度上，国会需要拿出钱来做有质量的统计。”这意味着该机构需要在向国会提交的2017财年预算申请中讲清楚这些，而这些数据对于财政保守派来说可能有些吓人：2018年需要9.12亿美元，2019年20.5亿美元，2020年61.5亿美元。

“做不下去了”

今年秋季，美国人口普查局将为2020年人口普查整体花费起草一份新的评估，那肯定会比此前提出的125亿美元的成本高出很多。但其究竟会有多高仍是未解之谜。其中一些开支的增加并不能指责国会和新政府：今年春季普查局官员披露，正在建设的新信息技术系统的成本至少会比最初的预算多出1.09亿美元。

不过，Thompson将不会再看到那些变化以及对他的主要计划做出其他改变所产生的影响。5月15日，他宣布自己将于6月30日从局长职位上辞职，并从政府部门退休。在披露IT成本超过国会监管人的预算之后不到一周，他做出了离职声明。他的老板、商务部长Wilbur Ross已经启动了对重新设计人口普查整体成本的评估，他表示对奥巴马政府的被任命者做出的数字没有信心。

美国政府主要统计机构内部隐含的党派之争可能是赶走Thompson的“最后一根稻草”。作为调查局局长，他几乎没有获得保守派共和党立法者方面的支持，他们一直指责在2005年用70个左右ACS问题取代每十年一次人口普查的长表格，是一种过于沉重的负担以及对隐私权的侵犯。普查局最近的预算肯定使他2020年的计划复杂化了。

“你坚持做了又做。”Thompson说，“到了某个时刻你会评估现状然后说，‘我已经到了做了全部可以做的、做不下去了的地步。’那么就是时候离开了。”

“新人选将由现任总统提名，并由目前的（共和党）参议院确定。”Thompson说，“他或她将拥有真正的授权。我不打算对Ross作任何评论。”

在任命公布之前，Ross已暂时让人口普查局两位有名望的专家Ron Jarmin和Enrique Lamas带领该机构。但他们和国会以及白宫打交道时的影响力有限，而人口普查局需要一名强大的支持者。

任何一位局长都会面对的一个最大挑战将是每十年一次的人口普查大幅变化的预算经费。例如，对于目前10年一轮的普查来说，它将从2012年的6600万美元的波谷飙升到2020年的62亿美元的波峰。

反馈率不断下降

2020年普查将是可在互联网上完成的首次普查。此前的版本由纸质问卷（2010年打印数量为4亿份左右）构成，它们需要在填写后被邮寄回来。目前，对于生活在乡村和遥远地区或是没有可邮寄地址的约10%的美国人口来说，纸质问卷将仍然是唯一的选择。公众还将首次通过拨打免费电话完成问卷，电话将由受过训练的操作人员以若干种语言提供帮助。

普查局官员希望大多数人可以选择互联网反馈。在过去3年中，他们曾在若干城市进行过基于云端的小规模测试，进展顺利。但那些测试不可能模拟普查启动后发生的情况，普查局官员称那时网络可能会同时接收到200万人的点击。

更高的自我反馈的关键在于宣传。在数千名当地和地方政府、社会组织以及企业伙伴的帮助下，人口普查局在每次人口普查的预备阶段开展了大规模传播活动，但因为预算吃紧，该机构取消了2018年最后彩排的宣传活动。这一决定排除了计划中唯一大规模对公众服务信息和其他外联工作的验证，这些在提高自我反馈率方面最为有效。

高自我反馈率是人口普查员的“圣杯”。但现实是，这一比率却在稳步下降，已从过去几十年的80%下降到2010年的63.5%。这部分因为经济干扰和日益增加的移民人口，那些不做反馈的人很难被找到。“移民社区对政府无疑有着极大的不信任。”Thompson坦言，“所以，这要花费很大的力气，特别是通过合作者帮助宣传并向这些社区解释，为什么人口统计是重要的，而且人口普查也是保密的。”

尽管他已不再负责，Thompson说，他对目前2020年人口普查的领导团队有着充分的信心。“他们不需要我，也可以做好这件事。”他笑着说。

但Thompson对超出他们控制的力量深表担忧。“2019财年的预算对于人口普查局来说极为关键。”他说，“他们对事情一直一拖再拖，但到2019年将不能再往后推。现在已经完全没有时间再浪费了。”（晋楠编译）