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张端鸿

华东师范大学国家教育宏观政策研究院研究员，同济大学教育政策研究中心主任

近期，主管部门在官网公布答复政协十三届全国委员会第一次会议《关于加强全国高校布局顶层设计的提案》的函。对于高校扩张中出现的异地办学问题，主管部门表示，历来不赞成高校建立异地校区，原则上不予审批。

高校异地办学行为包括异地研究院、异地研究生办学点、异地校区、异地分校等不同模式。此次答复实际上进一步向全社会明确了对高校异地办学的态度，对于高校自主权范围内的异地科研合作与转化，以及延伸性的研究生办学点建设，高校可自主安排，对于异地校区和异地分校等办学行为则是不赞成、不鼓励的。

现实中，地方政府往往更加偏好引进建设异地高校校区和分校，吸引高校异地办学的动因往往具有较为明显的利益驱动。异地办学行为的产生是地方政府和高校间共同合作的产物，但从实际运行过程看，地方政府在高校异地办学过程中始终起着重要的主导性作用。

从动因来看，地方政府吸引高校异地办学有以下几个原因：一是满足本地公众对优质高等教育资源的需求；二是提升城市的“智商高度”，通过资源引入的方式，为本地明升的发展提供人才和智力支持；三是带动地方其他相关明升的发展水平；四是借此打造地方城市发展的新名片，吸引更多资源和人才聚集。地方政府普遍希望借由优质高等教育资源的引入，在相对较短时间和较少投入的前提下，快速推动地方社会和经济的发展，提升城市的整体竞争力水平，满足公众对高等教育公共服务的需求。

异地办学机构归属的模糊性容易影响地方政府的长期资源投入。从异地办学机构建立和运行的资源配给来看，地方政府普遍在前期为异地办学机构提供土地资源、校舍资源等完备配套设施，在异地办学机构运行过程中承担校区维护等责任，并为异地办学机构招聘的师资配备保障性住房，以及人才经费补贴等；高校通常在前期给予异地办学机构一定师资和管理人员力量支持，但很少会在运行经费方面给予支持。

因此，对异地办学机构而言，在自身“造血”功能不足的前提下，地方政府的支持就显得弥足重要。但由于异地办学机构在归属性上所存在的模糊性，往往难以和本地高校享受同等“市民待遇”，地方政府在给予相关政策和经费支持时难以形成制度化的长期模式。

地方政府自身的行为方式特征，容易导致异地校区建设的“短视效应”。从地方政府本身的行为方式特征来看，一方面，地方政府也是具有自身利益诉求的理性经济体，具有自利性，必然会衡量投入和产出比，以此判断其行为是否具备长期投入性。就高等教育而言，由于具有较强的外部性，不仅周期长，而且投入大，其发展受到地方经济发展水平和地方政府财力的巨大限制，地方政府的投入难以短期看到明显的成效。

另一方面，地方政府在和高校的合作过程中非常重要的一个影响因素是地方政府领导人变动和更替，部分地方引进高校异地办学项目因领导者的变动而发生变化，缺乏长期稳定性。因领导者人员更替和高层领导者观点的变化而引发地方政府和高校合作停滞甚至停止的情况在现实中屡见不鲜。

笔者认为，主管部门对高校建立异地校区的明确态度，有助于规避地方政府“短视效应”带来的负面影响。地方政府不能把举办高等教育简单看作是消化地方财政支出压力的出路。地方政府的财政收入状况具有动态性，应理性、冷静地分析和看待当前的财政收支现状及未来的发展趋势，综合评估地方财力所能支撑的高等教育发展规模，从而确保其举办高等教育的行为，与地方经济、社会发展相适应，避免片面追求大而全、高精尖。

地方政府需要对高等教育的发展规律有清楚明晰的认知。高等教育具有自身独特的发展规律，投入大、见效慢，溢出效应强，难以通过简单的数量或经济指标，对其产生的效应进行衡量。地方政府在举办高等教育过程中，必须对高等教育与本地经济社会发展之间的互动关系有清晰的研判，避免产生通过财政投入即可获得人力资源和知识溢出的“一厢情愿”想法。地方政府需要对地方如何发展高等教育有长远和明确的规划。地方高等教育的发展阶段应与地方经济和社会的发展阶段相匹配，单一的地方经济指标并不足以完整表征地方所处的发展阶段，地方政府需要综合政治、经济、社会、文化、技术、民族、历史等多方因素，通过地方立法的方式，制定适合本地发展的高等教育长远规划，从而实现规划入法，规避地方政府在高等教育投资方面的非理性行为。